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德恒研究| 《证券法》的修订与证券法律责任制度的完善
时间:2020/1/6 13:48:33    作者:dhlhf    点击:262 次
20191228日,第十三届全国人大常委会第十五次会议通过了修订后的《证券法》。历经六年,《证券法》修订终于成功通过。从最终颁布的《证券法》来看,此次修订相比三审稿,在证券定义、注册制改革及证券法律责任制度等方面均有所突破。我国证券法律责任制度的实施与完善,不仅是实现我国资本市场法治的基本路径,同时也是追求证券法价值目标的根本保障。
一、证券法律责任制度的价值目标
任何法律制度及其规则设定都反映着立法者所要寻求的价值目标。法律责任制度通过对当事人行为违法性的评价、对责任要件的把握和具体责任的裁量等,彰显了立法者在某一法域的立法价值取向。
我国证券法律责任由民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任三部分组成。其基本的价值目标就是通过民事责任制度填补投资者损害,通过行政责任制度和刑事责任制度,抑制各种不当行为以维护市场秩序,并对违法行为者施以威慑、惩罚等制裁手段来促进资本市场的健康发展。法律的灵魂在于权益的保障,保护投资者权益,既是证券法的宗旨,也是其的基本原则之一。证券民事责任的基本目的就是要补偿受证券欺诈行为损害的投资者,从而确保投资者能够拥有一个良好的投资环境,证券市场的运行才有一个公平而健全的制度基础。证券行政责任和刑事责任的重点就是发挥威慑功能,即建立一个合理的威慑体系把违规违法行为发生的几率降到尽可能低的水平。证券法律责任制度的实施,是为了制止证券欺诈行为以保护每个市场主体的合法利益进而以提升整个社会公共利益并通过实现证券市场秩序,保障证券市场的效率与公平,促进整个资本市场的长远健康发展。
二、修订后《证券法》法律责任制度的亮点
(1)民事责任——拓宽救济路径
美国是证券市场监管最为严厉的国家,上市公司遵守法律和契约的情况显然优于其他国家,但美国每年大约仍有200家上市公司遭遇证券集团诉讼。域外研究发现,在美国的证券市场,违法企业的金钱处罚很大一部分是发生在私人集团诉讼而不是执法诉讼。而长期以来,由于我国缺乏集团诉讼的诉讼形式,股民诉讼成本高,诉讼难度大,相对于证券市场大量存在的虚假陈述、操纵股价等违法案件,中小股民成功通过民事诉讼获得赔偿的实属寥寥,救济渠道亟待拓宽。修订后的《证券法》新设“投资者保护”专章,大幅度提高了投资者保护水平,其中规定了投资者适当性制度和证券代表人诉讼制度。以证券代表人诉讼制度为例,虚假陈述证券民事赔偿诉讼的症结在于受害投资者人数众多,单个受损金额少,因而需要一个便利诉讼方式将受害投资者组织起来。最高法院于2003年发布《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》,该司法解释虽然采用了因果关系推定的方式解决了实体法问题,但同时明确了此类诉讼只能采用单独或者共同诉讼,因而并没有解决此类诉讼的诉讼方式问题。此次第95条规定,“投资者提起虚假陈述等证券民事赔偿诉讼时,诉讼标的是同一种类,且当事人一方人数众多的,可以依法推选代表人进行诉讼。”明确了证券民事赔偿诉讼可以采用人数不确定的代表人诉讼,由法院发出公告征集受害投资者登记。另外,值得一提的是第95条第三款的规定,“投资者保护机构受五十名以上投资者委托,可以作为代表人参加诉讼,并为经证券登记结算机构确认的权利人依照前款规定向人民法院登记,但投资者明确表示不愿意参加该诉讼的除外。”该款即所谓美国集团诉讼的中国版本。该款设计既借用了我国《民事诉讼法》代表人诉讼的躯壳,与民事诉讼法的救济路径相衔接;又着眼于减少了滥诉行为和过早和解,强调投资者保护机构在诉讼中的主导地位。因而《证券法》修订版一经颁布,该条规定就被业界誉为本法最为“激进”的条款
2)行政责任——加大处罚力度
根据美国SEC公布的数据,在2009-2010财年,美国证券监管的罚没收入高达28.5亿美元,其中没收违法所得18.2亿美元,罚款(含法院民事罚款)10.3亿美元。以我国2019年前5个月的情况作为对比,根据证监会的处罚公告,截止531日,一共披露了68份行政处罚公告,其中证监会公布37份,证监会派出机构公布31份,合计罚没款为5.93亿元人民币。上述数据在一定程度上反映了我国现行证券法在市场监管中的疲软无力。按照之前证监会对于虚假陈述证券违法行为的处罚标准,对公司的罚款从30万元到60万元,对个人的罚款从3万元到30万元。相对于巨额的违法收益,处罚力度实在微乎其微。
惩罚的主要功能在于遏制,没有有力的惩罚措施,就难以阻遏违法行为。此次《证券法》修订显然已经意识到这一问题的严重性,从修订后《证券法》的“法律责任”章,以《证券法》第一百九十七条第二款为例,信息披露义务人报送的报告或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的,可以处以一百万元以上一千万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处以五十万元以上五百万元以下的罚款。
除此之外,对于发行人隐瞒重要事实或者编造重大虚假欺诈发行的行为,尚未发行证券的罚款金额由30万元至60万元提升至200万元至2000万元,已经发行证券的罚款金额由所募资金金额的1%5%提升至10%100%;对于操纵市场行为,罚款金额由30万元以上300万元以下提升至100万元以上1000万元以下。可以看到修订后的《证券法》大幅度提高了对违法行为的处罚力度。
三、我国证券法律责任制度的完善
01厘清行政责任与刑事责任的关系与界限
修订的《证券法》对于证券市场的刑事责任规定于第二百一十九条,“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”刑法是维护法治的最后一道防线,刑事责任也是资本市场中最严厉的责任。因而其严厉性无疑应该高于行政责任。然而随着《证券法》大幅度提高对证券市场违法行为的行政惩罚力度,违法主体承担刑事责任罚金的数额低于行政罚款的现象进一步被放大。
以罚金与罚款不匹配问题为例。《刑法》第一百七十四条规定,“未经国家有关主管部门批准擅自设立商业银行、证券交易所、期货交易所、证券公司、期货经纪公司、保险公司或者其他金融机构的,处三年以下有期徒刑或者拘役并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金情节严重的处三年以上十年以下有期徒刑,并处五万元以上五十万元以下罚金。”而《证券法》第二百零二条规定,“违反本法第一百一十八条、第一百二十条第一款、第四款的规定,擅自设立证券公司、非法经营证券业务或者未经批准以证券公司名义开展证券业务活动的,责令改正,没收违法所得,并处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足一百万元的,处以一百万元以上一千万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。对擅自设立的证券公司,由国务院证券监督管理机构予以取缔。”显然,这样的制度设计混淆了行政责任与刑事责任的界限,造成了法律责任体系的失序。为了保障法律责任体系和谐、有序的运行,应该解决刑事责任与行政责任不匹配的问题,理顺两者的关系。
02发挥行政责任与民事责任的协同作用
证券行政责任和证券民事责任协调配合、共同作用,是良性证券法律责任实现机制的重要途径。发挥证券行政责任与证券民事责任的协同作用并不意味着二者在适用时可以相互替代,而应当根据各自的不同性质,注重制度功能上的相互协调、互为补充。实践中,违法行为往往同时触犯民事法律规范和行政管理规范,当两种责任都可以适用时,违法行为人承担其中任何一种责任,均不能抵消或免除其应当承担的另一责任,人民法院亦不可以违法者已受到证券监管机关处罚为由而驳回受害人提起的民事赔偿之诉。当民事责任的实现存在难以逾越的障碍时,可以通过加大行政责任的财产处罚力度,使违法者支付的违法成本不因民事责任不能实现而降低,实现两种责任形式的协调与补充。另一方面,证券行政责任与证券民事责任的协同并不等于不分主次,在中国资本市场的大背景下,证券行政责任在规制证券违法行为上的主导地位和作用必须受到重视。证券行政责任是行政相对人违反证券行政管理规定时承担的法律后果并由证券管理机关科处,因此,它的实现必须依托于公权力的有效介入。特别是考虑到注册制全面推行之后,证券市场将采取“宽进严管”的政策,没有有力的行政责任监管和惩罚,仅依赖于民事诉讼很难实现市场严管的政策目标。
总结
诚如贾纬法官所言,一部《证券法》,实际包含了两类法律关系,其一是市场监管机关和机构与整个市场及其参与人之间行政监管与业务监管的关系,这种监管与被监管的法律关系是不平等的;其二调整的是市场平等民事主体之间发生的民事法律关系。将两种类型的法律关系、三种性质的法律责任融为一部证券法,实非易易。
证券法律责任制度的完善应主要着眼于两个方面:一是针对立法在民事责任、行政责任和刑事责任之间界限划分、职责要求和协调机制方面尚存的罅隙之处,加强立法填补空白,朝着法律明确化的方向前进;二是在针对三者之间在互为补充及相互衔接方面的问题,通过司法机关和行政监管机关的努力,总结法律责任运行的实践经验,澄清疑问和含混。使证券法律责任这一证券法实施的保障机制,在由文本规范到社会秩序的转化过程中真正发挥起至关重要的作用。

钱方,北京德恒(合肥)律师事务所律师,主要从事证券与投融资业务,包括证券发行与上市、公司治理和合规、并购投融资等相关法律服务。
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指导律师:

李晓新,北京德恒(合肥)律师事务所合伙人,中国国际贸易仲裁委员会委员,司法部首批全国涉外业务领军人才,主要从事资本市场、并购投融资和跨境业务。
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