德恒研究
光伏发电项目用地合规实务
第一篇：光伏发电项目的布局规划
2021年10月国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》提出全面推进风电、太阳能发电大规模开发和高质量发展以来，我国的新能源发电事业进入高速发展时代。根据国家能源局2023年11月20日发布的统计数据，截至10月底，全国太阳能发电装机容量约5.4亿千瓦，同比增长47.0%；全国主要发电企业完成太阳能发电工程投资2694亿元，同比增长71.2%。可见，光伏发电的装机容量和投资额增幅可观。
在如火如荼开展项目建设时，项目的合规问题值得我们关注。光伏发电项目根据其应用领域的不同，可分为居民光伏、工商业光伏和农业光伏；根据项目规模大小，可分为分布式光伏和集中式光伏，其中分布式光伏发电项目一般安装在居民、农户的屋顶、工商业厂房的楼顶或地面，此类项目常采取租赁方式用地，而集中式光伏发电项目普遍存在用地范围大，涉及的土地类型复杂，存在改变土地用途的情况，且各地在用地管理和执法尺度上存在差异的特点，项目用地的合规是此类光伏发电项目合规的重点问题，也是本文讨论的重点。
2023年3月20日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司联合下发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，以下简称“12号文”）。作为目前最新的光伏发电产业用地政策，对光伏发电项目建设有着重要的指导作用。
光伏发电项目的布局规划
规划是项目建设的基本依据，12号文明确要求各地做好绿色能源发展规划等专项规划与国土空间规划的衔接，优化大型光伏基地和光伏发电项目空间布局。在符合“三区三线”管控规则的前提下，相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”，作为审批光伏项目新增用地用林用草的规划依据。
何为“三区三线”管控规则？
2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。2022年，我国首部“多规合一”的国土空间规划成果—《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》正式印发实施，“三区”即指城镇、农业、生态空间。“三线”即指生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。目前，山东、山西、江苏、广东、海南等多省的国土空间规划（2021—2035年）已获得国务院批复，国务院在批复中均强调“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划”。
另外，12号文进一步明确了光伏发电项目规划布局的政策导向，即鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业，而项目选址应当避让的红线则明确为“耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区（光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区）等”，并强调了新建、扩建光伏发电项目一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。可见，光伏发电项目应严格按照各省的国土空间规划和政策进行布局选址。
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