德恒研究
一、案情简介
1993年6月9日，原某研究院（乙方）与原某市土地管理局（甲方）签订《国有土地使用权有偿出让合同》通过出让方式取得案涉土地使用权，土地用途为科研办公等。该合同明确约定“乙方在获取土地使用权后2年内应完成土地开发并投资开工建设，否则甲方有权收回土地使用权”。后土地使用权人变更登记为某研究院有限公司（以下简称“某公司”）。2020年该市自然资源和规划局（以下简称“自规局”）对案涉地块现状进行了现场踏勘，发现该公司没有按照合同约定投资开发建设，遂向该公司送达《闲置土地调查通知书》要求该公司提供宗地是否闲置的原因说明及辅证材料。该公司提供材料但未能予以说明闲置具有合理的理由，自规局向该公司作出《闲置土地认定书》告知其该地依法被认定为闲置土地，并说明了认定闲置土地原因为：国有建设用地使用权人违反国有建设用地使用权有偿出让合同约定，未在规定时限内完成土地开发并投资开工建设。同年8月，自规局组织了听证会，该公司仍未能就闲置提出充分理由。后经人民政府批准，自规局于同年10月作出《收回国有建设用地使用权决定书》决定依法无偿收回案涉闲置用地使用权。某公司不服提起行政诉讼。
二、争议焦点
在对闲置土地认定和收回的全过程进行了详尽的分析与研判并梳理了涉案项目投资建设的详细情况、造成土地利用现状的原因后，可以看出本案诉讼中的争议焦点主要为以下几个：
1、本案是否可以适用《闲置土地处置办法》的相关规定来认定土地闲置？
2、该公司的土地利用现状是否构成土地闲置？
3、某市自规局的行政行为是否合法？
三、法律分析
●是否适用《闲置土地处置办法》？
《闲置土地处置办法》对土地闲置进行了明确规定，但该办法出台于1999年，而案涉土地出让合同成立生效时间为1993年6月，是否能够适用后出台的规定进行处理呢？我们认为是可以适用的。土地闲置是一种状态，而不是一种行为。某公司自1993年签订土地出让合同后一直未动工开发致使土地处于未动工开发的状态，这种状态一直持续到当下，而对闲置土地的查处正是针对土地利用的当下状态进行，因此应当适用《闲置土地处置办法》的相关规定进行认定。
●是否能认定某公司“土地闲置”？
《闲置土地处置办法》第二条第一款规定“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”，第三十条规定“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一”。
虽然某公司主张其在案涉土地设立分公司从事技术开发、技术服务、建筑与环保专业的科技开发活动，经营建筑机械及器材租赁，建筑材料、建筑用金属制品销售业务近十年，并在地上搭建厂房、对地上道路、设施、房屋等进行改造等。但经过现场踏勘发现，案涉地块现状为大型机械设备停放及部分建筑构件存放，有现场拍照和《现场踏勘（核查）记录单》为证。且经调查，某公司取得土地使用权后一直未申报该地块内的项目规划方案、工程规划施工许可，未开工建设。也就是说，即使其分公司在案涉土地上从事上述经营活动近十年属实，但是，因其既未依法办理土地用途变更手续，也未按原规划申领项目规划方案和办理工程规划施工许可进行动工开发建设，仍不属于动工开发，而应当属于土地闲置。
在认定土地闲置的案件中很关键的一点是要看土地闲置的原因归责于何方。本案中双方1993年合同签订后，某公司既不申报项目规划方案，也不办理工程规划施工许可手续，反而擅自在地上搭建厂房用于设备停放，经营设备器材租赁业务，与合同约定的“科研办公”用途相去甚远，并自以为政府对此未予惩处即可为默认同意其变更土地用途。很显然，是某公司自己未及时办理建设规划手续、怠于开发，未按照合同约定用途来利用土地，基本可以认定是某公司自己的原因造成了土地闲置。
●政府无偿收回土地是否具备合法性与合理性？
在政府依法无偿收回闲置土地时，不仅要对收回土地的合法性进行论证，往往还会对合理性进行论证。实践中，对合法性进行论证主要侧重于查清是否存在土地闲置的事实、闲置原因和归责、查处程序是否符合规定等，而对论证合理性主要关注的则是收回土地后是否具备另行出让、单独开发利用的条件。
本案认定土地闲置的法律依据为《闲置土地处置办法》第二条、第三十条，无偿收回决定载明的法律依据为《闲置土地处置办法》第十四条。根据该规定，未动工开发满两年的应认定为闲置土地，由国土资源主管部门按照《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条的规定，经政府批准后下达《收回建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。某市自规局经过现场调查，根据调查结果作出闲置土地认定书并组织听证，听取某公司的陈述和申辩，最终报市人民政府批准后下达《收回建设用地使用权决定书》，事实和法律依据充分，程序符合法律规定。经现场踏勘，案涉地块现状为四周简易围墙围合，设有铁门，地块内为大型机械设备停放及部分建筑构件存放，有人居住，地块内存有砖混住房、二层楼房及简易棚房等，现场无生产经营活动。客观上也具备收回后另行出让、单独开发利用的条件。
四、审理结果
该案件经历了一审、二审和再审。司法机关从认定事实是否清楚、适用法律是否正确、行政行为是否适当等方面对自规局作出的无偿收回决定进行了审查，并采纳了律师的代理意见，最终判决认为案涉土地未动工开发状态一直持续，土地闲置事实清楚，应当适用《闲置土地处置办法》认定为闲置土地，自规局作出的《收回建设用地使用权决定书》事实清楚、程序合法。
五、案例评析
一直以来，土地资源的规划、开发、利用和监管都是国家和地方政府工作的重点之一。近年随着房地产开发市场的降温和地方政府监管力度的加强，闲置土地认定和处置作为政府进行土地利用监管的主要手段必将被给予更加高度的重视。
通过本案，我们可以看到，在处理闲置土地纠纷中，地方政府主管部门不仅应注意做好充分的事前调查研究，对于土地状况在调查过程中及时固定证据，还应将调查结果及时通知企业，允许其申辩、通知其补证，事中组织听证会充分听取各方意见，召开专题会进行专门论证，反复研究，最终报市政府批准后才作出无偿收回土地的决定。整个过程准备充分、程序完备、研究深入，经得起司法审判的考验，具有借鉴意义。同时，从另一方面，对于企业来说，企业在拿地后应注意严格遵守合同约定，按照合同约定时间和用途对土地进行开发利用，及时申报建设规划手续进行动工开发，否则，一旦未动工状态的持续时间达到法律上认定土地闲置的条件，且企业不能提出充分理由证明该状态并非自己原因造成时，就可能存在土地被政府依法无偿收回的风险。
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团队介绍
德恒合肥建设地产团队，专业从事基础设施、房地产、产业园区、新能源等领域建设项目全周期法律顾问服务、项目收并购与合作开发专项法律服务、工程总承包全过程法律服务、建设项目与行政法交叉领域和重大疑难复杂商事诉讼法律服务等。团队成员均具有多年实务经验，先后担任合肥市人民政府及若干区县人民政府、开发区管委会、合肥市重点工程建设管理局、合肥市城市管理局、合肥市自然资源和规划局、合肥市不动产登记中心等行政事业单位的常年法律顾问，并先后为多家大型央国企、国内品牌房地产企业、知名施工企业提供法律服务。
作者简介
王晶晶
专职律师
主要执业领域为建设工程与房地产，擅长处理建设地产、军队法律事务、民商事诉讼仲裁及行政纠纷等，先后担任多家政府部门、事业单位及军队机关常年法律顾问，长期致力于民行诉讼及建设工程领域法律风险防控服务工作。
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